存量房时代到来 专家提出土地财政向房地产财政转型

【纵横网】财政部 9 月 18 日发布 2026 年 1—8 月财政收支数据，一般公共预算收入 15.66 万亿元，同比增长 5.7%，税收收入增长 6.6%，证券交易印花税大幅增长 82%。但政府性基金预算表现承压，1—8 月国有土地使用权出让收入 13753 亿元，同比下降 28.6%，土地财政下行幅度超出此前市场预期。

2025 年全年国有土地使用权出让收入 41518 亿元，同比降幅 14.7%，较 2024 年 16% 的降幅有所收窄，当时不少机构预判 2026 年降幅将继续收窄。但今年上半年该项收入同比下滑约 30%，前八月降幅接近翻倍，全年想要达到 2025 年 4 万亿元规模难度极大。

土地市场降温传导至相关税种，1—8 月契税收入 2585 亿元，同比下降 14.2%；土地增值税 2562 亿元，同比下降 13.6%，土地到住房的收益链条持续收缩。

多位基层财政负责人与专家分析，本轮土地出让收入加速下滑，除房地产需求尚未完全回暖外，供给端政策约束是新增变量。今年 3 月自然资源部、国家林草局印发 38 号文，明确新增城乡建设用地原则上不超过盘活存量土地面积，新增建设用地优先保障重大项目与民生，原则上不再用于经营性房地产开发，即 “盘活一亩才能新增一亩”。

同时监管收紧，国企、城投平台托底土拍的通道受到严格限制，大额拿地需要省级层面审批，过去平台公司托市的模式基本难以为继。当前地方土地出让只能依靠工业用地支撑，但工业用地出让价格偏低，难以弥补经营性用地收入缺口。

土地财政曾长期是地方基建、债务偿还的重要资金支柱。2020 年全国国有土地出让收入达到 8.4 万亿元峰值，此后连续四年负增长，2025 年收入较峰值缩水过半。2025 年土地出让收入占地方政府性基金预算收入比重高达 77.6%。基层财政人士表示，一般公共预算侧重保工资保运转，城市建设、还本付息等大额支出高度依赖土地出让收入，土地收入下滑直接加大地方偿债压力，尤其高度依赖土地收益的专项债风险受到关注。

过去部分地区依靠做大土地出让收入抬升综合财力，优化债务率指标。随着监管趋严，通过国企空转等方式虚增土地收入的操作空间被压缩，基层对债务率管控压力的担忧加剧。

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇认为，我国进入存量房时代，诞生于增量时代的土地财政边际收益持续递减，土地财政或将迎来根本性转型，探索由 “土地财政” 向 “房地产财政” 转变是时代命题。基层财政人士判断，土地财政不会彻底消失，但将从地方主导财源转变为补充性财源。

对于网络热议的股权财政、购置廉租房收租等转型方案，基层投融资人士并不看好，认为这类模式在当前财力环境下很难实现收支平衡，甚至容易新增包袱。盘活存量资源更可行的思路是依托现有资产，采用经营权合作、出租、作价入股等方式，以存量换增量，避免新增杠杆。

北京三鼎科技有限公司总经理韩岳钢提出，土地财政转型并非地方单独能够完成，需要系统性财税改革配套。当前超长期特别国债、地方隐性债务治理、转移支付统筹试点等举措，短期为地方注入流动性，中长期目标是完善地方财税体系。从长期看，做大经济基本面、培育稳定税源，才是化解土地财政消退带来各类矛盾的根本路径。

编辑：周铭