三十年顺差困局如何破解？

最近，两条关于中国外贸的财经新闻引起了业内人士的广泛关注：一是根据国家海关总署的统计，中国2025年外贸顺差再创新高，史无前例地突破万亿美元大关；二是政部与税务总局发表公告，宣布自2026年4月1日起取消对光伏等近250种产品的出口退税，并同时下调对22类电池产品的出口退税率，直至2027年元旦完全取消。

这两条财经新闻背后具有内在的逻辑关联，那就是：中国长期以来形成的“出口偏向型”外贸发展战略与经济增长模式带来的巨额贸易顺差问题，已经引起了政府的高度重视，并通过调整出口退税等措施促进这一战略与模式的转型。

“出口创汇”的遗产：从战略成功到路径依赖

中国“出口偏向型”外贸发展战略与经济增长模式，起源于改革开放初期开始实行“出口创汇”战略。当时，中国急需从外国进口先进技术、设备、原材料，促进国内经济的发展。但由于中国当时的经济发展水平落后，出口能力很弱，难以换回进口所需的外汇。因此，政府运用各种政策手段，包括出口退税、出口补贴、生产补贴以及币值低估等，促进出口发展，以此换回外汇，实现进口目标。

在这些政策措施的助力下，中国“出口创汇”战略取得了巨大的成功，达到并超过了原定目标。特别是，出口行业获得飞速发展，使中国在较短时期内快速成长为世界制造中心，获得了“世界工厂”的美誉。同时，出口的快速发展也极大地促进了整体经济增长与就业。

同时也应看到，中国的“出口创汇”战略实行的时间过长，力度也过大了，使得中国的外贸发展长期向出口倾斜，并在实际上形成了一种“出口偏向型”甚至“出口依赖型”的外贸发展战略与经济增长模式：资源投入与技术进步长期向出口行业倾斜，经济增长长期过度依赖出口行业的拉动。

自1995年中国开始出现持续贸易顺差以来，其出口依存度（出口占GDP的比重）达到年均20%以上，是经济规模与中国最接近的美国与日本的两倍，而与世界各国的平均水平相当。这一比例与应有水平相比过高了，这是因为：出口依存度与一国经济规模成反比，经济规模越大的国家，产业门类越齐全，自给能力越强，依靠部分产品出口换取其它产品进口的必要性越低，因而出口依存度越低；因此，作为世界第二经济大国，中国的出口依存度应该与经济规模最接近的美国与日本相当，应该远低于世界各国平均水平（因为中国的经济规模远远大于世界各国的平均规模），而中国的实际出口依存度远高于应有水平。

更重要的是，中国自1995年以来已经持续30年出现贸易顺差，贸易顺差占GDP的比重达到年均3%左右，这意味着这30年来中国的经济产出中平均有3%没有用于自身消费。这一水平在世界各国中名列前茅，甚至超过德国、日本历史最高水平。同时，巨额的外汇顺差积累了过多的外汇储备，使得中国外汇储备规模远远高于国际公认合理水平（满足3-6个月进口或偿还短期外债需要），有时甚至达到其数倍以上。

六大风险：过度出口如何反噬经济？

“出口偏向型”外贸发展战略与经济增长模式的过度实施所造成的出口依存度过高、贸易顺差与外汇储备过大，会带来什么问题呢？这些问题包括：

一是贸易结构扭曲。经济学基本原理告诉我们，从经济整体而言，生产只是手段，而消费则是目标。从对外贸易的角度来说，出口是本国生产供他国消费，而进口是他国生产供本国消费，因此，出口只是手段，而进口才是目标，出口应该为进口服务。中国长期实行的“出口创汇”战略，其初始目标也是为了进口。因此，一国如果长期出口超过进口，持续出现巨额贸易顺差，就会导致贸易目标与手段倒挂、本末倒置，也就是贸易结构的扭曲。

二是贸易条件恶化。出口偏向型增长的必然结果是出口产品供给过多，在国际市场上的价格降低，这就会导致本国出口价格与进口价格的比例下降，即贸易条件恶化。其结果是：一国出口给定数量的商品时，能够换回的进口商品减少；或者，进口给定数量的商品时，需要出口更多的商品才能实现目标。总之，这会导致本国出口商品与进口商品的兑换比例降低，从而导致本国民众实际消费水平的相对降低。

三是通胀压力增大。长期、过度的贸易顺差，意味着本国出口商品换回的外汇，没有完全用于进口商品，这些外汇会被兑换为人民币（即我们通常所说的人民币的外汇占款）在国内市场上使用，购买国内因过度出口而减少的商品总量，这就会导致通货膨胀。换个角度看，国内市场商品已经减少了，又没有通过等量进口加以补充，而这些商品对应的货币还在国内市场流通，这就会造成通货膨胀。而通胀的结果就是民众的实际购买力即实际消费水平的相对降低。

以上三方面的问题，归根结底，都是降低本国居民的实际消费水平。这些也是国际著名贸易经济学家巴格瓦蒂教授“贫困化增长”理论的核心内容：一国如果长期、过度实行“出口偏向型”增长模式，会导致本国民众实际消费水平降低，从而导致民众的贫困化。当然，这种降低不是指绝对水平、而是指相对水平的降低，也就是相对于其生产、付出而言，民众没有享受到相应的、应得的消费，从而导致了相对贫困。

四是外汇风险提升。长期、巨额的外贸顺差积累起来的外汇储备，从理论上看可用于未来从外国进口消费品。然而，外汇长期不用，也会因外国的通货膨胀而发生贬值风险。即使用来进行投资，也可能面临投资风险。无论哪种风险发生，都意味着现在出口的商品将来难以换回与之对应的进口商品，实际上也就意味着国内民众的实际消费水平的降低。

五是对外依赖过重。长期的出口偏向型增长，会使得本国经济对外部世界产生较强的依赖性，从而使得本国经济发展很容易受到外部环境变化的影响。2008-2009年国际金融危机期间，国际市场需求急剧下降，对中国依赖外需的出口企业造成了较大影响，就是一个典型例证。

六是贸易摩擦加剧。过度的出口特别是廉价出口，固然有利于外国消费者，但却会影响同行业的外国企业的利益。这些外国企业主与员工的个人利益受损可能比较严重，有足够动机游说其本国政府反对中国的廉价出口。但单个外国消费者从中国廉价出口中的获益有限，难以有足够动机去游说其本国政府支持从中国的廉价进口。因此，尽管这些国家从中国廉价出口中总体获益良多（其消费者获益总量可能会超过其企业受损总量），却很可能对中国发起贸易摩擦与贸易战。这也是中国出口急剧增长后面临的贸易摩擦越来越多的根本原因。

上述六方面的问题，构成了调整与改革已经过度实施的“出口偏向型”外贸发展战略与经济增长模式的必要性。政策目标与手段要随形势变化而及时调整，“势易时宜，变法宜矣”。

政策试水：顺差依然居高不下

出口偏向型的外贸发展战略与经济增长模式过度实施带来的上述各种问题，中国相关部门、业界与理论界一段时间以来也有所认识。2005年中国启动人民币汇率的有限自由浮动，推动人民币缓慢升值，以及此后曾数次降低部分商品的出口退税率，其出发点就是为了降低当时已经持续累积的贸易顺差。这些政策措施在一定程度上降低了中国的出口依存度与外贸顺差，使其从历史高峰逐渐回落，但并未从根本上改变中国持续、巨额外贸顺差的局面。

2018年中美贸易摩擦之后，中国更明确对外宣布不以争取贸易顺差为目标，而追求进出口的均衡发展，更明确提出了“促进国内国际双循环、以国内循环为主”的发展战略，向外界传达了中国调整外贸发展战略与经济增长模式的鲜明信号。为此，中国政府也出台了很多促进国内市场开放、扩大进口的举措，并在2024年降低了很多商品的出口退税。

这些政策措施取得了一定成效，但仍然没有从根本上改变中国外贸持续、巨额顺差的局面。即使经历了美国发起的第一次贸易战（2018-2019）与第二次贸易战（2025年）的冲击，贸易顺差依然居高不下，并在2025年达到了创纪录的万亿美元。这就说明，中国的“出口偏向型”外贸发展战略与经济增长模式已经产生了比较严重的路径依赖，迫切需要加大力度进行调整。

这就是中国此次出口退税政策调整的整体背景与根本原因。降低乃至取消更多产品（特别是引起国际贸易摩擦比较集中的光伏与电池产品）的出口退税，作为降低出口扶持的重要政策，既是调整“出口偏向型”外贸发展战略、促进进出口均衡发展的重要举措，也是推动过度依赖外需的经济增长模式、推动以内需为主导的新增长模式的重要举措，是过去几年来中国推动“出口偏向型”外贸发展战略与经济增长模式转型的各种政策措施的延续。

突围之路：六招化解出口依赖

未来一段时间，中国政府促进外贸发展战略与经济增长模式转型可使用的政策工具其实还有很多，譬如：

第一，全面清理地方政府的出口补贴。出口补贴原则上不符合世贸组织规定（特殊情况除外），中国2001年加入世贸组织在国家层面基本上取消了这一补贴，但部分地方政府还在使用，对此要进行全面清理。

第二，在更大范围、更高幅度地降低或取消出口退税。出口退税是一种符合世贸组织规定的出口促进措施，目标是防止出口商品的双重征税。但合规性的措施不是必须使用的措施，是否使用可视具体情况而定。在巨额外贸顺差已经成为问题的情况下，减少或不适用它是合理的选择。

第三，清理、降低、取消绝大部分产业补贴。生产补贴属于世贸组织规定的“灰色”地带的“可诉性”补贴：它虽然不是直接针对出口产品提供，但会在造成过剩产能之后，转销国际市场，从而演变为实质性出口补贴；如果这种补贴是针对特定产品的专向性补贴，又对外国企业造成实质性损害，那外国政府可能援引世贸组织规则提起诉讼。这一补贴也是当前中国的各大贸易伙伴国对中国抱怨最大的地方。清理、降低、取消绝大部分产业补贴特别是针对生产环节的补贴（可保留部分研发补贴），可以减少过剩产能造成的资源浪费与过度出口。

第四，允许人民币汇率在更大范围内自由浮动，推动人民币适度升值，向购买力平价回归，充分发挥汇率在调节贸易顺差方面的积极作用。

第五，更大幅度地消除各种进口壁垒、非公平竞争措施、地方贸易保护主义，更好地促进国内市场开放，扩大进口。

第六，积极扩大内需，缓解与对冲外贸发展战略与经济增长模式转型带来的冲击。

“出口偏向型”外贸发展战略与经济增长模式的转型，不可避免地会对出口企业的发展以及由此带来的经济增长与就业造成一定的负面冲击。为此，政府需要采取配套措施，积极扩大内需，以缓解与对冲这一负面冲击。

政府促进内需扩大的政策措施很多，包括但不限于：改善社会保障（包括医疗、失业、养老等），消除民众后顾之忧，让民众敢于消费；抑制过高的房价，释放民众的购买力；通过市场化、法治化，强化产权保护，激发民企活力，扩大就业，增强民众购买力；等等。

当然，扩大内需是一个长期过程。出口企业转向为满足内需而生产，也会面临转型期的阵痛。但只要真正落实好企业的市场化运作，并完善好政府的社会保障托底，这一转型必然能顺利完成。1990年代国企改革过程中以及2000年代中国加入世贸组织后，中国大量企业也都经历了阵痛期，但最后都顺利完成了经营方式的转型，并在国内外市场的竞争中发展壮大，这都印证了他们的巨大潜能。相信他们也有能力从出口导向式发展顺利转型为内需导向发展。

终极目标：市场主导与政府边界重构

中国政府迄今为止采取的促进外贸战略与增长模式转型的具体政策措施，以及上文提出的可在未来一段时间进一步采取的其它短期政策措施，实际上只是对此前30年间“出口偏向型”外贸发展战略与经济增长模式的各种配套政策措施的一种回调。而要对这一战略与模式进行根本性改变，尚需做更多的工作，下面对此进行简要分析。

从长远与根本上看，中国外贸发展战略与经济增长模式的转型应该遵循如下指导思想：牢固确立“市场经济”与“自由贸易”两大基本原则，减少政府对市场行为包括国际贸易行为（出口与进口）的不当干预（扶持与限制）与刻意引导，由市场（企业与消费者）自由决定生产什么、生产多少，消费什么、消费多少，进出口什么、进出口多少。

外贸发展战略应该遵循自由贸易原则。自由贸易是市场经济在贸易领域的体现，减少政府不当干预是其核心。国际贸易政策理论的核心结论，其实是减少、消除各类贸易政策，包括贸易限制政策（关税、配额等）与贸易扶持政策（补贴等），无论对出口还是进口都是如此，只有在极少数情况下例外（譬如保护婴幼产业）。这是因为，各种贸易政策的核心都是政府干预，都会扭曲资源的配置，带来效率损失。战后以关贸总协定与世贸组织为核心的国际贸易体系大力推进贸易自由化，其核心就是减少政府对贸易的各种政策干预。

现实中各国实行的各种贸易政策，既有各国政府各种各样的特殊考量，也有不同利益集团的背后推动。要彻底取消各种贸易政策，实现完全的自由贸易，还有一条很长的路要走。贸易自由化的道路，总是一波三折，当前更在世界范围内遭遇重大挫折。但越是在这种情况下，我们越应该坚定对自由贸易的信念与信心，坚持自由贸易的基本原则，以此推动中国与全球经济的健康发展。

从范围更广的经济增长模式上看，一国应该采取什么样的经济增长模式，理论界与实务界并无定论。出口导向战略、出口偏向型增长与进口替代战略、进口偏向型增长，都被不同国家在不同历史阶段实践过，都各有成功与失败的案例，而且都各有利弊。唯一共同的结论是：无论哪种战略与模式，都不能执行过度，过度则必然产生问题，“过犹不及”。

同时，各国经济发展历史还揭示出一条大致相同的规律与结论，那就是：应该充分尊重市场机制在资源配置中的基础作用。市场经济是自由贸易的自然延伸，其本质就是尊重市场主体即企业基于利润最大化的自由决策，让他们在市场这个“看不见的手”的引导下，自动实现资源的最优配置，促进经济的高效发展与社会福利的最大化。

市场经济的发展，要求尽可能地减少政府的不当干预。政府的职能应该主要体现在四个方面：一是维护市场秩序，包括保护产权、打击欺诈等；二是解决市场失灵，包括解决外部性与垄断问题；三是维护宏观稳定，防止经济大起大落；四是调节收入分配、搞好社会保障、促进社会公平与稳定。其它方面，基本上都属于市场的功能，应该放手交给市场决定。正确界定并切实遵守政府的职能边界，是市场经济健康发展的核心要求。

中国经济健康发展的未来之路，就在于根据上述原则，在充分发挥市场机制的基础作用的前提下，精准发挥政府在以上四方面的作用。至于具体的增长模式，其实不必刻意追求。只要遵循了关于市场与政府职能分工的上述基本原则，哪怕不刻意采取某种特定的增长模式，也会有经济的稳健增长与发展。而如果刻意追求某种特定的增长模式，人为采取各种政策措施“引导”市场走向，却很可能违背上述基本原则，削弱市场机制的作用，结果是事倍而功半、欲速而不达。

本文作者余智为国际贸易学者